Семов и Влахов: Не може Конституционният съд да легитимира безотговорността на парламента по отношение на Инспектората към ВСС
Следвайте " Гласове " в
Мнозинството в, с което „ удължи “ мандата на правосъдните инспектори до избора на нови на тяхно място. То идва в навечерието на приключването на мандата на Висшия правосъден съвет, без да е определен нов и точно по тази причина ползата към него беше доста огромен, тъй като в претекстовете си съдържа общи съждения и тълкувания, които са относими и към съвета.
Трима конституционни съдии – Красимир Влахов, Атанас Семов и Янаки Стоилов, отхвърлиха изрично визията на сътрудниците си.
В общото си изключително мнение Влахов и Семов излагат серия от действителни рискове, които произтичат от възприетото от болшинството пояснение. Те акцентират, че Конституционен съд освен няма право да удължава мандати, само че и на процедура, вместо да подтиква Народното събрание да извърши задължението си да избере нови инспектори, му дава опция да поддържа за неопределен срок „ верните “ хора без гаранциите за самостоятелност, които дава мандатът.
Нещо повече – решението на Конституционен съд на процедура ще обезсмисли мандата, като лимитирано време, в което може да се заема избрана държавна служба.
Публикуваме особеното мнение на Влахов и Семов:
Настоящото изключително мнение няма за цел да подлага на рецензия възприетото от болшинството решение по отношение на поставените от Пленума на Върховния административен съд въпроси и изложените в негова поддръжка причини, а съставлява стимулирано ревю по отношение на метода, по който съгласно нас Конституционният съд трябваше да отговори на поставения за разрешаване парламентарен проблем.
Поначало считаме, че на тълкувателните въпроси, конкретизирани в определението за допускане на настояването за разглеждане всъщност от 17.05.2022 година, следваше да се отговори общо, защото вторият въпрос (относно конституционната допустимост активността на Инспектората към Висш съдебен съвет да се прекрати за неопределен срок заради неизбиране на нови членове на мястото на тези с изминал мандат) няма независимо значение и не слага обособен парламентарен проблем, изискващ независим отговор. По създание казусът, пред който сме изправени, е обвързван само с преценката дали от общия дух и правилата на Основния закон се извежда принцип на непрекъснатост при действието на Инспектората към Висшия правосъден съвет, по силата на който членовете на органа не престават да извършват пълномощията си след приключване на мандатите им, в случай че Народното събрание не е избрало нови членове. Поддържаме, че решението на този проблем изискваше формулиране на тълкувателен диспозитив в следния смисъл:
Конституцията не позволява основният контрольор и членовете на Инспектората към Висшия правосъден съвет да продължат да извършват пълномощията си след приключване на мандатите им, в това число когато Народното събрание не е избрало нови на техните места.
Предварително би трябвало да се направи ангажимента, че съгласно нас произнасянето на Съда по актуалното дело се отнася само до опцията, респ. наложителността основният контрольор и членовете на ИВСС след приключване на техните мандати да продължат осъществяването на функционалностите си, в случай че не са определени нови членове на техните места, и не се отнася за други държавни органи, във връзка с които такава догадка вероятно би могла да възникне в бъдеще, и които освен това имат друго място в системата на държавните органи и разнообразни функционалности, състав и ред за конституиране. Не одобряваме, че негласната прилика с такива органи и нуждата да се обезпечи тяхното действие в избран предстоящ миг следва да предопределя решението по това дело, чийто предмет е ясно обрисуван в тълкувателното искане. Затова нататък предлагаме подробни съображения в поддръжка на тезата, че съдържателната страна на мандата при всеки държавен орган е друга, а това е от обуславящо значение при обмисляне на времевия темперамент на овластяването и съответно по отношение на опцията властническите функционалности да се упражняват и след приключване на мандата.
В актуалното дело Съдът е изправен пред една изключителна догадка, за която Конституцията не предлага решение, точно тъй като заради своята изключителност тя надвишава визиите и допусканията, предвид на които е основана конституционната уредба. Опасното в тази ситуация е в това, че Конституционният съд, поемайки отговорност за непознатата безнаказаност (в случая на Народното събрание), рискува да изведе по апостериорен път една тълкувателна структура – за безспорна непрекъсваемост при действието на Инспектората към Висш съдебен съвет, а и въобще на конституционно откритите държавни органи – генерализирането на която е в положение да провокира повече и по-сериозни проблеми от този, който актуалното дело се домогва да позволи. При това за задачата би се наложило Съдът да пренебрегне изгражданата си в продължение на десетилетия устойчива процедура по отношение на властническите мандати. Разбира се, при нужда Съдът може и би трябвало да еволюира в разбиранията си, само че „ всяко отклоняване от съществуващата процедура би трябвало да бъде обосновано и целесъобразно “ (Решение № 3 от 28.04.2020 година по к. д. № 5/2019 г.), а актуалният случай не е подобен.
По-долу излагаме съображенията си, обосноваващи оферти нагоре отговор на поставения пред Съда парламентарен проблем.
Известно е, че мандатът включва както изчерпателен, по този начин и времеви детайл: съставлява овластяване, даване на правна опция за реализиране на избрани господарски функционалности за избран интервал от време (Решение № 13 от 15.12.2010 година по к. д. № 12/2010 г.). Следователно правилото е, че с приключването на периода мандатът се приключва, а с това и овластяването. В посоченото решение е разяснено и смисъла на мандатността „ като предпазен механизъм на демокрацията “ – от една страна подсигурява поредност и последователност в активността на държавните органи, а от друга съставлява юридическа гаранция за самостоятелност на мандатния орган при реализиране на предоставените му пълномощия за избрания период. Заедно с това мандатът, ограничавайки за избран период упражняването на властта, не разрешава тя да се упражнява безсрочно. Изрично е посочено, че „ изключена е безсрочността при практикуване на власт и това е завладяване на демократичната страна. В последна сметка, всяка власт произтича от суверена и е израз на народовластие. Безсрочността е негово отричане “.
Допускането членове на държавен орган, за които в Конституцията е очакван мандат, да могат да упражняват пълномощията си след приключването на мандата, е причина за най-чиста форма на взаимозависимост, защото в границите на своите мандати членовете на органа са релативно предпазени, до момента в който след края им са в състояние на неустановеност и взаимозависимост заради опцията органът, който ги избира или назначава, да може във всеки миг да постави завършек на овластяването им. Това е изцяло несъвместимо със самата концепция за гарантиране на самостоятелност посредством установяване на мандат.
Въз основа на тези кардинални положения считаме, че конституционосъобразното практикуване на господарски функционалности след приключване на периода на мандата е възможно единствено при положение, че Конституцията или законът (при мандати, уредени в закон) категорично плануват такава опция. Това е посочено недвусмислено в Решение № 4 от 21.04.2005 година по к. д. № 11/2004 година, в което е регистрирано, че „ принцип на непрекъснатост в осъществяване на длъжността на тримата магистрати (председателите на Върховен касационен съд и Върховен административен съд и основния прокурор, бел. наша) не се съдържа в Конституцията. Въвеждането на тази непрекъснатост е въпрос на законодателна преценка… “ Точно в този смисъл е и Решение № 1 от 07.03.2006 година по к. д. № 7/2005 година, в което във връзка с мандата на конституционните съдии е признато следното: „ Съдиите от Конституционния съд се избират или назначават за период девет години без право на още един мандат – член 147, алинея 2 от Конституцията. Смисълът на този период е да се ограничи упражняването на пълномощията на конституционните съдии в тези граници. На тази цел е зависещ и член 148, алинея 1, т. 1 от Конституцията, където преди всичко измежду основанията за преустановяване на мандата на парламентарен арбитър е посочено приключването на деветгодишния период. Поради императивния темперамент на този период опция за продължаването му не е планувана в Конституцията. Член 148, алинея 3 от Конституцията не дава такава опция с планувания в нея едномесечен период, защото той се отнася единствено за заменяне на арбитър с предварително преустановен мандат. Конституционният съд смята, че член 5, алинея 2 ЗКС е противоконституционен, тъй като планува опция да се упражнява длъжността след приключване на мандата, с което се изчерпват дадените пълномощия. “.
Безспорно самата концепция за държавност изисква непрекъснатост на държавното ръководство посредством система от открити в Конституцията и законите държавни органи. Универсален и използван за всички държавни органи принцип на непрекъсваемост на функционалностите, който да дерогира времевото ограничение на упълномощаването за времето на мандата Конституцията обаче не планува. Това е посочено категорично в Тълкувателно решение № 20 от 23.12.1992 година по к. д. № 30/1992 година във връзка с Народното събрание. Обърнато е внимание, че „ съгласно член 64 от Конституцията пълномощията на Народно заседание се приключват с приключването на периода, за който е определено, като съгласно алинея 3 избори за ново Народно заседание се организират най-късно до два месеца след преустановяване пълномощията на предходното. Следователно съществува интервал, в който не действа парламент, защото пълномощията на предходния са прекъснати (изричен израз на конституционния текст), а новият още не е определен “. Посочено е категорично, че Конституцията не планува непрекъсваемост на функционалността на Народното събрание, защото „ Народното събрание е непрекъснато настоящ орган, само че за времето на неговата легислатура, за времето на неговия мандат “. Изведен е изводът, че парламентарният режим на ръководство „ не значи, че страната не може да съществува без парламент или че губи същината си по член 1, алинея 1 заради предварителното преустановяване на пълномощията на Народното събрание “. Затова категорично е маркирана нуждата непрекъсваемостта във действието на Народното събрание да е уредена категорично, като е посочено, че българският Основен закон „ не съдържа наредба, сходна на тази на член 39, алинея 1 от Основния закон на Федерална Република Германия, съгласно която мандатът на Бундестага се приключва с конституирането на новия Бундестаг, или на член 61, алинея 3 от Конституцията на Италианската република, съгласно която пълномощията на предходните камари се не престават до свикването на новите камари “. В Решение № 1 от 23.03.2004 година по к. д. № 1/ 2004 година е аргументирано, че правният режим на мандата на другите държавни органи е друг и заради това наредбата на член 97, алинея 3 от Конституцията по отношение на непрекъснатостта на практикуване на функционалността на президента е неприложима по прилика към други органи с друга конституционна уредба на мандата и ред на конституиране. Именно тъй като Конституцията не планува и не абсолютизира нужда от непрекъснатост на практикуване на държавната функционалност във връзка с всички държавни органи, в Решение № 13 от 2010 година е посочено категорично, че има случаи, при които е „ невероятно реализирането на функционалностите на органа “. Като образци са посочени: „ оставката на всички членове на групов орган; оставката на членове, тъй че да не може да се образува мнозинство; понижаване на броя на членовете под избрания от закона минимум; непопълнена квота, когато мандатният орган се построява на квотен принцип и други “.
В Решение № 13 от 2010 година също по този начин е разяснено, че двете страни на мандата – пълнота и срочност – са неразривно свързани, като „ съдържателната страна на мандата дефинира и продължителността на овластяването “. Във връзка с това е посочено, че „ мандатното правно отношение не би могло да има идентичен юридически режим, защото и наличието на предоставената власт (правомощия) може да бъде, и е друго “. Именно по този причина конституционният или елементарният законодател преценя в кои случаи естеството на властническата функционалност изисква непрекъснатост при нейното практикуване, и урежда това категорично по един или различен определен от него метод – в това число (но не само) посредством продължение на овластяването след приключване на мандата.
Във връзка с горното, анализът на нормативната уредба демонстрира, че в случаите, когато за действието на страната е належащо да се обезпечи непрекъснатост при реализирането на функционалността на избран орган, по преценка на законодателя има нарочна уредба на конституционно или законово ниво, като освен това способите, посредством които се обезпечава тази непрекъснатост, са разнообразни. Така член 64, алинея 2 планува продължение на пълномощията на Народното събрание – по изключение и единствено при положение на война, военно или друго изключително положение; член 111, алинея 3 обезпечава непрекъсваемост при управлението и реализирането на външната и вътрешната политика в лицето на Министерския съвет; член 97, алинея 3 и 4 обезпечават непрекъсваемост при реализирането на функционалностите на президента. За други планувани в Конституцията органи (Българска национална банка, Сметна палата, омбудсман, органи на локално самоуправление), чиято организация и ред на активност се уреждат със закон, непрекъсваемостта на функционалността е уредена с експлицитни законови разпореждания (чл. 12, алинея 4 от Закона за Българска народна банка, член 19, алинея 2 от Закона за Сметната палата, член 13 и член 17, алинея 2 от Закона за омбудсмана, член 23, алинея 6 и член 46, алинея 6 и 7 от ЗМСМА). Впрочем, посочено е категорично в Решение № 12 от 30.07.2020 година по к. д. № 1/ 2020 година, че функционалността на президента „ се отличава със своята непрекъсваемост, което има опора в редица конституционни разпореждания: член 93, алинея 5, член 97, алинея 3 и алинея 4, член 99 от Конституцията “, т.е. правилото на непрекъсваемостта при президентската институция е извършен чрез нарочна уредба.
Уредбата по отношение на управителните органи на Българска народна банка доста добре илюстрира, че обезпечаването на непрекъснатост при реализирането на властническата функционалност се урежда от законодателя, който преценя както нуждата, по този начин и съответното средство за нейното реализиране в другите хипотези, при които следва да се обезпечи непрекъснатото действие на органа. Така съгласно член 12, алинея 7 ЗБНБ, при подаване на оставка от член на Управителния съвет, пълномощията на този член се приключват след приключването на три месеца от подаването ѝ, в случай че в този период не е определен или назначен нов член на Управителния съвет. Същевременно правилото на континюитета е извършен по друг метод в хипотезата на изминал мандат на член на Управителния съвет и неизбран, респ. неназначен на негово място – в този случай членът на Управителния съвет с изминал мандат продължава осъществяването на пълномощията си до произвеждането на нов избор, надлежно до назначението, без да е очакван времеви лимит на продължаващото след приключване на мандата овластяване (чл. 12, алинея 4 ЗБНБ).
За основния контрольор и членовете на Инспектората към Висш съдебен съвет обаче такава уредба няма нито в Конституцията, нито в закона (друг е въпросът конституционно възможно ли е въобще със закон да се преодолява открита в Конституцията тъкмо избрана времева рамка на овластяването, какъвто е казусът с членовете на Инспектората към ВСС). Както е посочено в Решение № 4 от 2005 година, това е въпрос на законодателна преценка, която Съдът не може да изземе по тълкувателен път. Конституционният съд няма власт да овластява и в частност да продължава изтекли мандати (както и да валидира актове и дейности, осъществени след приключване на мандата) – тази подготвеност в обсъждания случай принадлежи извънредно на Народното събрание, който избира членовете на Инспектората към Висш съдебен съвет и който разполага с нормотворческа власт, включително за изменение и допълнение на Основния закон (чл. 153 от Конституцията). В този смисъл непрекъсваемостта при реализирането на държавната функционалност не е естествено и подразбиращо се положение на всички държавни органи, а кардинална нужда, която следва да бъде обезпечена на първо място нормативно по преценка на законодателя (както е посочено категорично в цитираното нагоре тълкувателно Решение № 20 от 1992 година във връзка с парламента), а по-късно – чрез предприемане на дължимото интензивно държание за избор или назначение на персоналния състав съответните органи. Както едното, по този начин и другото обаче уверено е отвън конституционната подготвеност на Съда.
Освен това, неналичието на нарочна конституционна или законова уредба, предвиждаща непрекъснатост при реализиране на функционалността на Инспектората в хипотезата на изтекли мандати на неговите членове съгласно нас не е инцидентна. Съгласно член 117, алинея 1 от Основния закон конституционната функционалност на правосъдната власт (юдикативата) е отбрана на правата и законните ползи на жителите, юридическите лица и страната, която по смисъла на алинея 2 се реализира от съдиите, правосъдните заседатели, прокурорите и следователите. Иначе казано, правосъдната функционалност се реализира от тях, а нейната непрекъснатост не е сложена под опасност поради съществуването на голям брой органи на правосъдната власт, структурирани по вертикала и хоризонтала, които не разрешават в нито един миг да възникне „ вакуум “ при практикуване на тази активност, представляваща наложителен пиедестал на всяко държавно проведено общество.
Затова съгласно нас не е в спор с Конституцията положение, при което в избрани, изключителни случаи (каквато е хипотезата на приключване мандатите на членовете на органа и неизбрани нови на техните места) реализирането на функционалностите на Инспектората краткотрайно се прекратява заради справедлива неспособност (по смисъла на Решение № 13 от 2010 г.), защото това положение въпреки всичко няма да сложи под опасност правосъдната функционалност на страната, упражнявана от органите на правосъдната власт. Нещо повече, в обсъждания случай това краткотрайно и извънредно положение произтича от нуждата да се зачете таман Основният закон и съответно откритото в него времево ограничение на овластяването в правовата и демократична страна.
Инспекторатът към Висш съдебен съвет е административен орган на правосъдната власт с значими контролни функционалности, обезпечаващи нейната отчетност, само че самата тази власт не се реализира посредством неговата активност, а посредством активността на: съдилищата по правосъдие, включително надзор за правда на актовете и дейностите на административните органи; прокуратурата посредством дейностите по привличане към наказателна отговорност, управление на следствието и другите посочени в член 127 от Конституцията функции; следователите посредством реализиране на следствие съгласно член 128 от Конституцията. Във връзка с това в Решение № 8 от 01.09.2005 година по к. д. № 7/2005 година е посочено категорично, че съгласно „ съществуващата конституционна уредба на пълномощията, функционалностите и дилемите на съдилищата в Република България “ те са „ главен притежател на правосъдната власт “.
Впрочем, с цел да се илюстрира, че Инспекторатът към Висш съдебен съвет не е част от „ носещата структура “ на държавния механизъм и затова нуждата от обезпечаване на непрекъснатото му действие не е съображение за занемаряване на ясни конституционни разпореждания по отношение на времевите лимити на овластяване на неговите членове, е задоволително да се уточни, че органът е основан едвам с изменението на Конституцията през 2007 година, като в предшестващия интервал от влизане в действие на Основния закон през 1991 година неналичието на подобен по никакъв метод не е компрометирала и сложила под заплаха открития модел на държавно ръководство. Разбира се, действието на Инспектората към Висш съдебен съвет е значима, освен това конституционна гаранция за отчетността на правосъдната власт, само че въпреки всичко надалеч не е единствената, доколкото законодателството планува задоволително други ефикасни механизми за надзор над активността на органите на тази власт без засягане на независимостта на магистратите (вкл. изведени на конституционно ниво – член 129, алинея 3, т. 5, член 130а, алинея 5, т. 1-5, член 130в, т. 3 от Основния закон) чрез пълномощията на Висшия правосъден съвет, на министъра на правораздаването и на административните ръководители. От тази позиция краткотрайното прекратяване на активността на Инспектората към Висш съдебен съвет, въпреки и несъмнено да е недопустимо и укоримо (в хипотезата на проявено от Народното събрание в нарушаване на Конституцията безучастие при избор на членовете на органа), въпреки всичко не е конституционно нетърпимо, още повече поради съществуването на пределно ясно дефинирана конституционна наредба по отношение на времевото ограничение на властническото овластяване, която следва да бъде зачетена.
Не можем да приемем като мотив в поддръжка на противоположната на поддържаната от нас теза събитието, че Конституцията не планува категорично преустановяване на мандатите на членовете на Инспектората с приключване на периода, за който са определени, до момента в който за конституционните съдии и изборните членове на Висш съдебен съвет това е регламентирано категорично (чл. 148, алинея 1, т. 1 и член 130, алинея 8, т. 1). Всъщност Основният закон въобще не съдържа уредба на основанията за преустановяване на мандатите на основния контрольор и инспекторите (уредбата на този въпрос се съдържа в закона). Очевидно от това обаче не следва, че по смисъла на Конституцията мандатите им не подлежат на преустановяване на каквото и да е съображение. Нещо повече, член 48 Закон за съдебната власт урежда основанията и реда за освобождение от служба на основния контрольор и инспекторите единствено „ преди приключване на мандата им “, и в този смисъл законодателят безмълвно (но очевидно) приема прекратявано на мандата с приключване на периода за толкоз естествено и подразбиращо се, че не се нуждае от нарочна наредба.
Независимо от горното, обръщаме внимание, че в случай че по тълкувателен път се изведе принцип на непрекъснатост при практикуване на функционалността на държавните органи и в частност на Инспектората към Висш съдебен съвет, който да дерогира откритата в Конституцията времева рамка на овластяването на неговите членове, този принцип би следвало да е използван към всички хипотези на преустановяване на мандата, а освен към тази на приключване на неговия срок (в противоположен случай самият принцип на непрекъснатост би се обезсмислил, защото по естеството си не би могъл да търпи изключения, щом Конституцията не позволява действието на органа да бъде преустановено). Иначе казано, този принцип допуска структура, която да подсигурява, че във всички случаи органът ще действа и не би могъл да възникне конституционно неприемлива празнина при практикуване на предоставената му подготвеност. Това би се отнасяло да вземем за пример и за случаите на подадена оставка (според член 48, алинея 1, т. 1 Закон за съдебната власт основният контрольор и инспекторите се освобождават предварително от служба заради подадена оставка, за която законът не планува нужда от акт на приемане).
Но в случай че Конституцията изисква непрестанно действие на Инспектората към Висш съдебен съвет, биха ли могли всички негови членове да подадат оставка? При използване на правилото на континюитета отговорът ще е негативен, тъй като като резултат няма да има работещ Инспекторат (тъкмо по отношение на това цитираният член 12, алинея 7 ЗБНБ пробва да помири двата правилото – на континюитета и на свободната воля, чийто израз е подадената оставка). Само че отводът да се одобри подадена оставка би противоречал на „ правото на свободна воля (чл. 6, алинея 1) “, както и на „ правото на свободен избор на специалност и място на работа (чл. 48, алинея 3) “ – Решение № 2 от 30.01.2018 година по к. д. № 8/2017 година Както е посочено във към този момент цитираното Тълкувателно решение № 13 от 2010 година, самата Конституция не изключва хипотези, при които даден орган обективно не е в положение да действа, и в тези случаи правилото на непрекъсваемостта явно няма по какъв начин да бъде прибавен. По същия метод няма по какъв начин да се обезпечи действието на Инспектората, в случай че всички или множеството му членове починат, изпаднат в трайна фактическа неспособност да извършват отговорностите си повече от една година, не отстранят несъответственост и прочие (чл. 48, алинея 1 ЗСВ).
Обстоятелството, че даден орган има конституционна наредба, подчертаваща смисъла му за действието на страната, не може да е мотив за мотивиране и абсолютизиране на правилото на континюитета във връзка с него. Според член 91а от Конституцията подобен орган е да вземем за пример омбудсманът, само че законът не урежда по какъв метод се обезпечава функционалността на омбудсмана при предварително преустановяване на мандатите на омбудсмана и на заместник-омбудсмана – да вземем за пример заради подаване на оставка, която не предстои на приемане, а единствено на оповестяване от ръководителя на Народното събрание (чл.15, ал.2 по отношение на ал.1, т.6 от Закона за омбудсмана). В този случай явно тази функционалност няма да се реализира през неустановен интервал от време до избора на нов омбудсман, което не може да бъде преодоляно с каквато и да е тълкувателна структура. Ще е пресилено обаче да се поддържа, че държавният ред би бил неприемливо подкопан от конституционна позиция, в случай че за избран интервал от време конституционната функционалност на омбудсмана не се реализира заради липса на титуляр. Именно по тази причина и в неведнъж цитираното Решение № 13 от 2010 година недвусмислено е декларирано, че в избрани случаи действието на даден орган може да е обективно невероятно.
Опитът да се преодолее тази произлизаща от живота неспособност със средствата на правото е в положение по-скоро до компрометира средството (в случая Конституцията), в сравнение с да реализира резистентен, безапелационен и ефикасен резултат.
В случая с Инспектората към Висш съдебен съвет, обусловил нужда от желаното пояснение на Конституцията, е налице неуредена в Конституцията догадка, провокирана от бездействието на органа по избирането, която обаче не е съображение да формулираме повсеместен принцип, дописвайки Основния закон, като освен това използването на този принцип към други хипотези на неспособност органът да извършва функционалностите си (например оставка на всички негови членове) е явно невероятно, а това обезсмисля компромиса с откритото в Конституцията времево ограничение на овластяването, какъвто компромис този принцип постанова. Как се ползва правилото на континюитета да вземем за пример при гибел или трайна фактическа неспособност да извършват функционалностите си всички или множеството членове на груповия орган, при определяне на несъответственост и прочие? Примерите наподобяват екзотични до степен на невероятност, само че такава е и хипотезата, пред която сме изправени – четири следващи легислатури да подценен директно произлизащо от Конституцията обвързване да попълнят състава на очакван в Конституцията групов орган с изтекли мандати на всички негови членове.
Всъщност законодателят е провел правилото на континюитета във връзка с членовете на Инспектората към Висш съдебен съвет, само че при ценене на откритата в Конституцията пределна дълготрайност на реализиране на властническите функционалности в границите на мандата. В член 44, алинея 1 Закон за съдебната власт е планувано, че Народното събрание избира основен контрольор и инспектори не по-рано от 6 месеца и не по-късно от два месеца преди приключването на техния мандат, което е явен израз на разбирането, че при приключването на мандата им членовете на Инспектората не могат да продължат да извършват функционалностите си и е гаранция за непрекъснатост при действието на органа при подразбиращо се осъществяване от страна на Народното събрание на конституционното му обвързване да избере новия личен състав на органа. Продължаване на пълномощията на инспекторите с изминал мандат обаче не е планувано, тъй като това би влезнало в несъгласие с Основния закон, който не позволява такава опция.
Обръщаме внимание на заплахата, при разбиране на противоположната на поддържаната от нас теза по предмета на делото, да се стигне до безкрайно във времето овластяване (конкретно на членовете на Инспектората на Висш съдебен съвет, а по прилика – и на други държавни органи), като тази опция може елементарно да се трансформира в корист от страна на политическата власт посредством поддържане за неопределен срок на „ верните “ хора без гаранциите за самостоятелност, които дава мандатът. В обсъждания случай освен това се стига и до неуместния резултат, при който овластяването на инспекторите с изтекли мандати да продължат да заемат длъжностите си да е функционалност на държанието на малцинството народни представители заради отхвърли им да вземат участие във образуването на конституционното болшинство от 2/3 за избор на нов състав на Инспектората (чл. 132а, алинея 2 и 3 от Конституцията), като по този метод се рискува изцяло да се компрометира привидно положителната концепция за избор с квалифицирано болшинство като гаранция за професионализъм и надпартийност при избора. Резултатът ще бъде фактическо овластяване за нов (при това допустимо безграничен по време) мандат с гласовете на малцинството от народните представители, което изрично лишава по този начин овластените от каквато и да е демократична легитимност (именно в този смисъл в Решение на Федералния парламентарен съд на Федерална Република Германия от 10.07.1990 година по дело 984/87, отдадено на подобен на обсъждания проблем, обвързван с мандата на конституционните съдии, се предизвестява за опцията „ даже малцинство от изборния орган да може да продължи мандата на арбитър за неопределен срок “). При това наредбата на член 132, алинея 4 от Конституцията категорично не разрешава основният контрольор и инспекторите да бъдат избирани наново за два поредни мандата, а продължаващото осъществяване на функционалностите за неустановен интервал освен заобикаля тази конституционно възбрана, само че е допустимо и да я надвиши, в случай че това положение продължи даже повече, в сравнение с е продължителността на мандата, както е изцяло евентуално да се случи.
По смисъла на член 132а, алинея 2 и 3 от Конституцията основният контрольор и инспекторите имат самостоятелни мандати (според член 132а, алинея 2 от Конституцията основният контрольор „ се избира “, а съгласно алинея 3 инспекторите „ се избират “, като член 46 Закон за съдебната власт категорично разяснява, че всеки от тях се избира „ поотделно “). Именно тъй като мандатите на членовете на органа са уредени като самостоятелни, член 49 Закон за съдебната власт планува, че при предварително преустановяване на мандата на основния контрольор или на контрольор се избира нов за цялостен мандат (за съпоставяне, уредбата във връзка с членовете на Висш съдебен съвет е друга – съгласно член 130, алинея 9 от Конституцията при предварително преустановяване на мандата на избирателен член на органа определеният на негово място довършва неговия мандат). Самият орган Инспекторат към Висш съдебен съвет няма личен мандат, още повече като се има поради, че мандатът на основния контрольор е с друга дълготрайност (чл. 132а, алинея 2 от Конституцията). Във връзка с това, доста по-коректно е да се приказва не за „ мандата на основния контрольор и инспекторите “ (защото обединен техен мандат няма), а за мандати, респ. за служба на основен контрольор и на контрольор. Нормално е да се допуска, че инспекторите ще се избират по едно и също време и мандатите им ще съответстват във времево отношение, само че е изцяло допустимо това да не се случи – да вземем за пример в случай че някои от членовете бъдат определени по-късно, както и в посочената догадка на предварително преустановен мандат, уредена в член 49 Закон за съдебната власт.
Следователно, в случай че се одобри, че правилото на непрекъснатост на властническата функционалност следва да има превес над мандатността, този принцип би следвало да се приложи за всеки от самостоятелните мандати, резултатът от което би бил, че нуждата от обезпечаването на този принцип не би разрешила нито един мандат да остане непопълнен, до момента в който не бъде определен нов член на органа (за разлика от други държавни органи Инспекторатът към Висш съдебен съвет не действа на ротационен или квотен принцип, при който прекратяването на обособени самостоятелни мандати не препятства действието на органа, както е посочено в Решение № 13 от 2010 г.). Ако подобен кадрови „ вакуум “ обаче е противоконституционен, ще следва, че органът е нелегитимен, в случай че съставът му не е запълнен, и всички негови актове, постановени в повърхностен състав, биха били недействителни. Тази логическа последица от абсолютизиране на правилото на континюитета при самостоятелните мандати, несъмнено, е последна, житейски непригодна и рискува да сложи под въпрос актовете на редица групови органи с изтекли мандати на всички или някои членове, траяли без експлицитна нормативна уредба да извършват функционалностите си. От изложеното следва, че извеждането по тълкувателен път на принцип на непрекъснатост при действието на групови органи, чиито членове имат самостоятелни и самостоятелни един от различен мандати, в действителност рискува рисково да подкопае тяхното законосъобразно действие и действителността на актовете им – последица, тъкмо противоположната на задачата, преследвана с решението по актуалното дело, и несъвместима с Конституцията.
Да не приказваме за изцяло вероятната догадка Народното събрание да избере единствено част от новите членове на Инспектората (според член 46 Закон за съдебната власт те се избират поотделно) – по какъв начин ще се реши кои от досегашните членове ще изоставен и кои ще продължат да извършват функционалностите си до избора на нови?
Впрочем, самият Конституционен съд въплъщава нуждата да се съблюдават откритите в Основния закон времеви ограничавания при овластяването. Тъкмо по този причина понастоящем Съдът работи в състав от единствено 10 съдии – заради несъблюдение от страна на Народното събрание на конституционното му обвързване да избере нови съдии на мястото на двамата съдии с изминал мандат, т.е. аналогията с предмета на актуалното дело е повече от явна, още повече като се има поради, че мандатите както на конституционните съдии, по този начин и на инспекторите към Висш съдебен съвет, са самостоятелни. Но в случай че е вярна тезата, съгласно която при груповите органи, чиито членове имат самостоятелни мандати, непрекъснатостта на функционалността следва да има превес над времевото ограничение в границите на мандата, Конституционният съд би следвало да реши актуалното дело в цялостен състав от дванадесет съдии, от които двама с към този момент изтекли мандати.
Към сегашния миг обстановката, в която се намира Инспекторатът към Висш съдебен съвет, е отговорност на Народното събрание в качеството му на индивид както на конституираща, по този начин и на нормотворческа функционалност. Ако Конституционният съд обаче одобри, че при неизбиране на нови членове властовото упълномощаване на инспекторите продължава безкрайно във времето, освен ще си присвои подготвеност на Народното събрание по въпрос, ангажиращ неговата изключителна преценка по гореизложените съображения (и с това ще трансформира във в действителност създател на нова конституционна уредба), само че и ще поеме отсега нататък отговорността за това положение. Както и отговорността за всички сходни хипотези, които ще зародят отсега нататък във връзка с други държавни органи, за които това решение вероятно, въпреки и съгласно нас безпричинно, ще се ползва по прилика.
Убедено считаме, че върховенството на правото ще е в доста по-голяма степен предпазено, в случай че решението по актуалното дело беше отправило ясно обръщение за недопустимост държавните органи да подценяват вменените им от Конституцията отговорности и по този метод да изиграе ролята на самобитно „ ранно предизвестие “, с което да дисциплинира тяхното държание отсега нататък при прецизно съблюдаване на условията на Основния закон, даже и с цената на това краткотрайно да се прекрати действието на Инспектората към Висш съдебен съвет (включително като се регистрира опцията да се одобри, че за интервала след приключването на мандатите на членовете му неговите актове и дейности са недействителни), респ. и на други конституционно открити органи, които отсега нататък могат да се окажат в аналогично състояние. Убедени сме прочее, че в случай че Конституционният съд постанови такова решение, попълването на състава на тези органи би било главен приоритет на идната легислатура, до момента в който при противопоставен излаз на делото решаването на казуса може още веднъж комфортно да бъде отсрочено за неопределен срок, според от динамичността на политическата обстановка, а не съгласно условията на Основния закон.
Опасяваме се, че в устрема си отговорно да обезпечим една значима държавна функционалност при проявена от Народното събрание безнаказаност, рискуваме да подменим самата философия на предоставената на Конституционния съд изключителна подготвеност в качеството му на висша пълномощия по отбрана и гарантиране на върховенството на Основния закон. Като подобен работата му е да пази и наложи Конституцията като инструмент за надзор над управляващите, а не да я употребява като средство за оправдаване и саниране на техните нарушавания (вкл. и нарушавания на самата
Мнозинството в, с което „ удължи “ мандата на правосъдните инспектори до избора на нови на тяхно място. То идва в навечерието на приключването на мандата на Висшия правосъден съвет, без да е определен нов и точно по тази причина ползата към него беше доста огромен, тъй като в претекстовете си съдържа общи съждения и тълкувания, които са относими и към съвета.
Трима конституционни съдии – Красимир Влахов, Атанас Семов и Янаки Стоилов, отхвърлиха изрично визията на сътрудниците си.
В общото си изключително мнение Влахов и Семов излагат серия от действителни рискове, които произтичат от възприетото от болшинството пояснение. Те акцентират, че Конституционен съд освен няма право да удължава мандати, само че и на процедура, вместо да подтиква Народното събрание да извърши задължението си да избере нови инспектори, му дава опция да поддържа за неопределен срок „ верните “ хора без гаранциите за самостоятелност, които дава мандатът.
Нещо повече – решението на Конституционен съд на процедура ще обезсмисли мандата, като лимитирано време, в което може да се заема избрана държавна служба.
Публикуваме особеното мнение на Влахов и Семов:
Настоящото изключително мнение няма за цел да подлага на рецензия възприетото от болшинството решение по отношение на поставените от Пленума на Върховния административен съд въпроси и изложените в негова поддръжка причини, а съставлява стимулирано ревю по отношение на метода, по който съгласно нас Конституционният съд трябваше да отговори на поставения за разрешаване парламентарен проблем.
Поначало считаме, че на тълкувателните въпроси, конкретизирани в определението за допускане на настояването за разглеждане всъщност от 17.05.2022 година, следваше да се отговори общо, защото вторият въпрос (относно конституционната допустимост активността на Инспектората към Висш съдебен съвет да се прекрати за неопределен срок заради неизбиране на нови членове на мястото на тези с изминал мандат) няма независимо значение и не слага обособен парламентарен проблем, изискващ независим отговор. По създание казусът, пред който сме изправени, е обвързван само с преценката дали от общия дух и правилата на Основния закон се извежда принцип на непрекъснатост при действието на Инспектората към Висшия правосъден съвет, по силата на който членовете на органа не престават да извършват пълномощията си след приключване на мандатите им, в случай че Народното събрание не е избрало нови членове. Поддържаме, че решението на този проблем изискваше формулиране на тълкувателен диспозитив в следния смисъл:
Конституцията не позволява основният контрольор и членовете на Инспектората към Висшия правосъден съвет да продължат да извършват пълномощията си след приключване на мандатите им, в това число когато Народното събрание не е избрало нови на техните места.
Предварително би трябвало да се направи ангажимента, че съгласно нас произнасянето на Съда по актуалното дело се отнася само до опцията, респ. наложителността основният контрольор и членовете на ИВСС след приключване на техните мандати да продължат осъществяването на функционалностите си, в случай че не са определени нови членове на техните места, и не се отнася за други държавни органи, във връзка с които такава догадка вероятно би могла да възникне в бъдеще, и които освен това имат друго място в системата на държавните органи и разнообразни функционалности, състав и ред за конституиране. Не одобряваме, че негласната прилика с такива органи и нуждата да се обезпечи тяхното действие в избран предстоящ миг следва да предопределя решението по това дело, чийто предмет е ясно обрисуван в тълкувателното искане. Затова нататък предлагаме подробни съображения в поддръжка на тезата, че съдържателната страна на мандата при всеки държавен орган е друга, а това е от обуславящо значение при обмисляне на времевия темперамент на овластяването и съответно по отношение на опцията властническите функционалности да се упражняват и след приключване на мандата.
В актуалното дело Съдът е изправен пред една изключителна догадка, за която Конституцията не предлага решение, точно тъй като заради своята изключителност тя надвишава визиите и допусканията, предвид на които е основана конституционната уредба. Опасното в тази ситуация е в това, че Конституционният съд, поемайки отговорност за непознатата безнаказаност (в случая на Народното събрание), рискува да изведе по апостериорен път една тълкувателна структура – за безспорна непрекъсваемост при действието на Инспектората към Висш съдебен съвет, а и въобще на конституционно откритите държавни органи – генерализирането на която е в положение да провокира повече и по-сериозни проблеми от този, който актуалното дело се домогва да позволи. При това за задачата би се наложило Съдът да пренебрегне изгражданата си в продължение на десетилетия устойчива процедура по отношение на властническите мандати. Разбира се, при нужда Съдът може и би трябвало да еволюира в разбиранията си, само че „ всяко отклоняване от съществуващата процедура би трябвало да бъде обосновано и целесъобразно “ (Решение № 3 от 28.04.2020 година по к. д. № 5/2019 г.), а актуалният случай не е подобен.
По-долу излагаме съображенията си, обосноваващи оферти нагоре отговор на поставения пред Съда парламентарен проблем.
Известно е, че мандатът включва както изчерпателен, по този начин и времеви детайл: съставлява овластяване, даване на правна опция за реализиране на избрани господарски функционалности за избран интервал от време (Решение № 13 от 15.12.2010 година по к. д. № 12/2010 г.). Следователно правилото е, че с приключването на периода мандатът се приключва, а с това и овластяването. В посоченото решение е разяснено и смисъла на мандатността „ като предпазен механизъм на демокрацията “ – от една страна подсигурява поредност и последователност в активността на държавните органи, а от друга съставлява юридическа гаранция за самостоятелност на мандатния орган при реализиране на предоставените му пълномощия за избрания период. Заедно с това мандатът, ограничавайки за избран период упражняването на властта, не разрешава тя да се упражнява безсрочно. Изрично е посочено, че „ изключена е безсрочността при практикуване на власт и това е завладяване на демократичната страна. В последна сметка, всяка власт произтича от суверена и е израз на народовластие. Безсрочността е негово отричане “.
Допускането членове на държавен орган, за които в Конституцията е очакван мандат, да могат да упражняват пълномощията си след приключването на мандата, е причина за най-чиста форма на взаимозависимост, защото в границите на своите мандати членовете на органа са релативно предпазени, до момента в който след края им са в състояние на неустановеност и взаимозависимост заради опцията органът, който ги избира или назначава, да може във всеки миг да постави завършек на овластяването им. Това е изцяло несъвместимо със самата концепция за гарантиране на самостоятелност посредством установяване на мандат.
Въз основа на тези кардинални положения считаме, че конституционосъобразното практикуване на господарски функционалности след приключване на периода на мандата е възможно единствено при положение, че Конституцията или законът (при мандати, уредени в закон) категорично плануват такава опция. Това е посочено недвусмислено в Решение № 4 от 21.04.2005 година по к. д. № 11/2004 година, в което е регистрирано, че „ принцип на непрекъснатост в осъществяване на длъжността на тримата магистрати (председателите на Върховен касационен съд и Върховен административен съд и основния прокурор, бел. наша) не се съдържа в Конституцията. Въвеждането на тази непрекъснатост е въпрос на законодателна преценка… “ Точно в този смисъл е и Решение № 1 от 07.03.2006 година по к. д. № 7/2005 година, в което във връзка с мандата на конституционните съдии е признато следното: „ Съдиите от Конституционния съд се избират или назначават за период девет години без право на още един мандат – член 147, алинея 2 от Конституцията. Смисълът на този период е да се ограничи упражняването на пълномощията на конституционните съдии в тези граници. На тази цел е зависещ и член 148, алинея 1, т. 1 от Конституцията, където преди всичко измежду основанията за преустановяване на мандата на парламентарен арбитър е посочено приключването на деветгодишния период. Поради императивния темперамент на този период опция за продължаването му не е планувана в Конституцията. Член 148, алинея 3 от Конституцията не дава такава опция с планувания в нея едномесечен период, защото той се отнася единствено за заменяне на арбитър с предварително преустановен мандат. Конституционният съд смята, че член 5, алинея 2 ЗКС е противоконституционен, тъй като планува опция да се упражнява длъжността след приключване на мандата, с което се изчерпват дадените пълномощия. “.
Безспорно самата концепция за държавност изисква непрекъснатост на държавното ръководство посредством система от открити в Конституцията и законите държавни органи. Универсален и използван за всички държавни органи принцип на непрекъсваемост на функционалностите, който да дерогира времевото ограничение на упълномощаването за времето на мандата Конституцията обаче не планува. Това е посочено категорично в Тълкувателно решение № 20 от 23.12.1992 година по к. д. № 30/1992 година във връзка с Народното събрание. Обърнато е внимание, че „ съгласно член 64 от Конституцията пълномощията на Народно заседание се приключват с приключването на периода, за който е определено, като съгласно алинея 3 избори за ново Народно заседание се организират най-късно до два месеца след преустановяване пълномощията на предходното. Следователно съществува интервал, в който не действа парламент, защото пълномощията на предходния са прекъснати (изричен израз на конституционния текст), а новият още не е определен “. Посочено е категорично, че Конституцията не планува непрекъсваемост на функционалността на Народното събрание, защото „ Народното събрание е непрекъснато настоящ орган, само че за времето на неговата легислатура, за времето на неговия мандат “. Изведен е изводът, че парламентарният режим на ръководство „ не значи, че страната не може да съществува без парламент или че губи същината си по член 1, алинея 1 заради предварителното преустановяване на пълномощията на Народното събрание “. Затова категорично е маркирана нуждата непрекъсваемостта във действието на Народното събрание да е уредена категорично, като е посочено, че българският Основен закон „ не съдържа наредба, сходна на тази на член 39, алинея 1 от Основния закон на Федерална Република Германия, съгласно която мандатът на Бундестага се приключва с конституирането на новия Бундестаг, или на член 61, алинея 3 от Конституцията на Италианската република, съгласно която пълномощията на предходните камари се не престават до свикването на новите камари “. В Решение № 1 от 23.03.2004 година по к. д. № 1/ 2004 година е аргументирано, че правният режим на мандата на другите държавни органи е друг и заради това наредбата на член 97, алинея 3 от Конституцията по отношение на непрекъснатостта на практикуване на функционалността на президента е неприложима по прилика към други органи с друга конституционна уредба на мандата и ред на конституиране. Именно тъй като Конституцията не планува и не абсолютизира нужда от непрекъснатост на практикуване на държавната функционалност във връзка с всички държавни органи, в Решение № 13 от 2010 година е посочено категорично, че има случаи, при които е „ невероятно реализирането на функционалностите на органа “. Като образци са посочени: „ оставката на всички членове на групов орган; оставката на членове, тъй че да не може да се образува мнозинство; понижаване на броя на членовете под избрания от закона минимум; непопълнена квота, когато мандатният орган се построява на квотен принцип и други “.
В Решение № 13 от 2010 година също по този начин е разяснено, че двете страни на мандата – пълнота и срочност – са неразривно свързани, като „ съдържателната страна на мандата дефинира и продължителността на овластяването “. Във връзка с това е посочено, че „ мандатното правно отношение не би могло да има идентичен юридически режим, защото и наличието на предоставената власт (правомощия) може да бъде, и е друго “. Именно по този причина конституционният или елементарният законодател преценя в кои случаи естеството на властническата функционалност изисква непрекъснатост при нейното практикуване, и урежда това категорично по един или различен определен от него метод – в това число (но не само) посредством продължение на овластяването след приключване на мандата.
Във връзка с горното, анализът на нормативната уредба демонстрира, че в случаите, когато за действието на страната е належащо да се обезпечи непрекъснатост при реализирането на функционалността на избран орган, по преценка на законодателя има нарочна уредба на конституционно или законово ниво, като освен това способите, посредством които се обезпечава тази непрекъснатост, са разнообразни. Така член 64, алинея 2 планува продължение на пълномощията на Народното събрание – по изключение и единствено при положение на война, военно или друго изключително положение; член 111, алинея 3 обезпечава непрекъсваемост при управлението и реализирането на външната и вътрешната политика в лицето на Министерския съвет; член 97, алинея 3 и 4 обезпечават непрекъсваемост при реализирането на функционалностите на президента. За други планувани в Конституцията органи (Българска национална банка, Сметна палата, омбудсман, органи на локално самоуправление), чиято организация и ред на активност се уреждат със закон, непрекъсваемостта на функционалността е уредена с експлицитни законови разпореждания (чл. 12, алинея 4 от Закона за Българска народна банка, член 19, алинея 2 от Закона за Сметната палата, член 13 и член 17, алинея 2 от Закона за омбудсмана, член 23, алинея 6 и член 46, алинея 6 и 7 от ЗМСМА). Впрочем, посочено е категорично в Решение № 12 от 30.07.2020 година по к. д. № 1/ 2020 година, че функционалността на президента „ се отличава със своята непрекъсваемост, което има опора в редица конституционни разпореждания: член 93, алинея 5, член 97, алинея 3 и алинея 4, член 99 от Конституцията “, т.е. правилото на непрекъсваемостта при президентската институция е извършен чрез нарочна уредба.
Уредбата по отношение на управителните органи на Българска народна банка доста добре илюстрира, че обезпечаването на непрекъснатост при реализирането на властническата функционалност се урежда от законодателя, който преценя както нуждата, по този начин и съответното средство за нейното реализиране в другите хипотези, при които следва да се обезпечи непрекъснатото действие на органа. Така съгласно член 12, алинея 7 ЗБНБ, при подаване на оставка от член на Управителния съвет, пълномощията на този член се приключват след приключването на три месеца от подаването ѝ, в случай че в този период не е определен или назначен нов член на Управителния съвет. Същевременно правилото на континюитета е извършен по друг метод в хипотезата на изминал мандат на член на Управителния съвет и неизбран, респ. неназначен на негово място – в този случай членът на Управителния съвет с изминал мандат продължава осъществяването на пълномощията си до произвеждането на нов избор, надлежно до назначението, без да е очакван времеви лимит на продължаващото след приключване на мандата овластяване (чл. 12, алинея 4 ЗБНБ).
За основния контрольор и членовете на Инспектората към Висш съдебен съвет обаче такава уредба няма нито в Конституцията, нито в закона (друг е въпросът конституционно възможно ли е въобще със закон да се преодолява открита в Конституцията тъкмо избрана времева рамка на овластяването, какъвто е казусът с членовете на Инспектората към ВСС). Както е посочено в Решение № 4 от 2005 година, това е въпрос на законодателна преценка, която Съдът не може да изземе по тълкувателен път. Конституционният съд няма власт да овластява и в частност да продължава изтекли мандати (както и да валидира актове и дейности, осъществени след приключване на мандата) – тази подготвеност в обсъждания случай принадлежи извънредно на Народното събрание, който избира членовете на Инспектората към Висш съдебен съвет и който разполага с нормотворческа власт, включително за изменение и допълнение на Основния закон (чл. 153 от Конституцията). В този смисъл непрекъсваемостта при реализирането на държавната функционалност не е естествено и подразбиращо се положение на всички държавни органи, а кардинална нужда, която следва да бъде обезпечена на първо място нормативно по преценка на законодателя (както е посочено категорично в цитираното нагоре тълкувателно Решение № 20 от 1992 година във връзка с парламента), а по-късно – чрез предприемане на дължимото интензивно държание за избор или назначение на персоналния състав съответните органи. Както едното, по този начин и другото обаче уверено е отвън конституционната подготвеност на Съда.
Освен това, неналичието на нарочна конституционна или законова уредба, предвиждаща непрекъснатост при реализиране на функционалността на Инспектората в хипотезата на изтекли мандати на неговите членове съгласно нас не е инцидентна. Съгласно член 117, алинея 1 от Основния закон конституционната функционалност на правосъдната власт (юдикативата) е отбрана на правата и законните ползи на жителите, юридическите лица и страната, която по смисъла на алинея 2 се реализира от съдиите, правосъдните заседатели, прокурорите и следователите. Иначе казано, правосъдната функционалност се реализира от тях, а нейната непрекъснатост не е сложена под опасност поради съществуването на голям брой органи на правосъдната власт, структурирани по вертикала и хоризонтала, които не разрешават в нито един миг да възникне „ вакуум “ при практикуване на тази активност, представляваща наложителен пиедестал на всяко държавно проведено общество.
Затова съгласно нас не е в спор с Конституцията положение, при което в избрани, изключителни случаи (каквато е хипотезата на приключване мандатите на членовете на органа и неизбрани нови на техните места) реализирането на функционалностите на Инспектората краткотрайно се прекратява заради справедлива неспособност (по смисъла на Решение № 13 от 2010 г.), защото това положение въпреки всичко няма да сложи под опасност правосъдната функционалност на страната, упражнявана от органите на правосъдната власт. Нещо повече, в обсъждания случай това краткотрайно и извънредно положение произтича от нуждата да се зачете таман Основният закон и съответно откритото в него времево ограничение на овластяването в правовата и демократична страна.
Инспекторатът към Висш съдебен съвет е административен орган на правосъдната власт с значими контролни функционалности, обезпечаващи нейната отчетност, само че самата тази власт не се реализира посредством неговата активност, а посредством активността на: съдилищата по правосъдие, включително надзор за правда на актовете и дейностите на административните органи; прокуратурата посредством дейностите по привличане към наказателна отговорност, управление на следствието и другите посочени в член 127 от Конституцията функции; следователите посредством реализиране на следствие съгласно член 128 от Конституцията. Във връзка с това в Решение № 8 от 01.09.2005 година по к. д. № 7/2005 година е посочено категорично, че съгласно „ съществуващата конституционна уредба на пълномощията, функционалностите и дилемите на съдилищата в Република България “ те са „ главен притежател на правосъдната власт “.
Впрочем, с цел да се илюстрира, че Инспекторатът към Висш съдебен съвет не е част от „ носещата структура “ на държавния механизъм и затова нуждата от обезпечаване на непрекъснатото му действие не е съображение за занемаряване на ясни конституционни разпореждания по отношение на времевите лимити на овластяване на неговите членове, е задоволително да се уточни, че органът е основан едвам с изменението на Конституцията през 2007 година, като в предшестващия интервал от влизане в действие на Основния закон през 1991 година неналичието на подобен по никакъв метод не е компрометирала и сложила под заплаха открития модел на държавно ръководство. Разбира се, действието на Инспектората към Висш съдебен съвет е значима, освен това конституционна гаранция за отчетността на правосъдната власт, само че въпреки всичко надалеч не е единствената, доколкото законодателството планува задоволително други ефикасни механизми за надзор над активността на органите на тази власт без засягане на независимостта на магистратите (вкл. изведени на конституционно ниво – член 129, алинея 3, т. 5, член 130а, алинея 5, т. 1-5, член 130в, т. 3 от Основния закон) чрез пълномощията на Висшия правосъден съвет, на министъра на правораздаването и на административните ръководители. От тази позиция краткотрайното прекратяване на активността на Инспектората към Висш съдебен съвет, въпреки и несъмнено да е недопустимо и укоримо (в хипотезата на проявено от Народното събрание в нарушаване на Конституцията безучастие при избор на членовете на органа), въпреки всичко не е конституционно нетърпимо, още повече поради съществуването на пределно ясно дефинирана конституционна наредба по отношение на времевото ограничение на властническото овластяване, която следва да бъде зачетена.
Не можем да приемем като мотив в поддръжка на противоположната на поддържаната от нас теза събитието, че Конституцията не планува категорично преустановяване на мандатите на членовете на Инспектората с приключване на периода, за който са определени, до момента в който за конституционните съдии и изборните членове на Висш съдебен съвет това е регламентирано категорично (чл. 148, алинея 1, т. 1 и член 130, алинея 8, т. 1). Всъщност Основният закон въобще не съдържа уредба на основанията за преустановяване на мандатите на основния контрольор и инспекторите (уредбата на този въпрос се съдържа в закона). Очевидно от това обаче не следва, че по смисъла на Конституцията мандатите им не подлежат на преустановяване на каквото и да е съображение. Нещо повече, член 48 Закон за съдебната власт урежда основанията и реда за освобождение от служба на основния контрольор и инспекторите единствено „ преди приключване на мандата им “, и в този смисъл законодателят безмълвно (но очевидно) приема прекратявано на мандата с приключване на периода за толкоз естествено и подразбиращо се, че не се нуждае от нарочна наредба.
Независимо от горното, обръщаме внимание, че в случай че по тълкувателен път се изведе принцип на непрекъснатост при практикуване на функционалността на държавните органи и в частност на Инспектората към Висш съдебен съвет, който да дерогира откритата в Конституцията времева рамка на овластяването на неговите членове, този принцип би следвало да е използван към всички хипотези на преустановяване на мандата, а освен към тази на приключване на неговия срок (в противоположен случай самият принцип на непрекъснатост би се обезсмислил, защото по естеството си не би могъл да търпи изключения, щом Конституцията не позволява действието на органа да бъде преустановено). Иначе казано, този принцип допуска структура, която да подсигурява, че във всички случаи органът ще действа и не би могъл да възникне конституционно неприемлива празнина при практикуване на предоставената му подготвеност. Това би се отнасяло да вземем за пример и за случаите на подадена оставка (според член 48, алинея 1, т. 1 Закон за съдебната власт основният контрольор и инспекторите се освобождават предварително от служба заради подадена оставка, за която законът не планува нужда от акт на приемане).
Но в случай че Конституцията изисква непрестанно действие на Инспектората към Висш съдебен съвет, биха ли могли всички негови членове да подадат оставка? При използване на правилото на континюитета отговорът ще е негативен, тъй като като резултат няма да има работещ Инспекторат (тъкмо по отношение на това цитираният член 12, алинея 7 ЗБНБ пробва да помири двата правилото – на континюитета и на свободната воля, чийто израз е подадената оставка). Само че отводът да се одобри подадена оставка би противоречал на „ правото на свободна воля (чл. 6, алинея 1) “, както и на „ правото на свободен избор на специалност и място на работа (чл. 48, алинея 3) “ – Решение № 2 от 30.01.2018 година по к. д. № 8/2017 година Както е посочено във към този момент цитираното Тълкувателно решение № 13 от 2010 година, самата Конституция не изключва хипотези, при които даден орган обективно не е в положение да действа, и в тези случаи правилото на непрекъсваемостта явно няма по какъв начин да бъде прибавен. По същия метод няма по какъв начин да се обезпечи действието на Инспектората, в случай че всички или множеството му членове починат, изпаднат в трайна фактическа неспособност да извършват отговорностите си повече от една година, не отстранят несъответственост и прочие (чл. 48, алинея 1 ЗСВ).
Обстоятелството, че даден орган има конституционна наредба, подчертаваща смисъла му за действието на страната, не може да е мотив за мотивиране и абсолютизиране на правилото на континюитета във връзка с него. Според член 91а от Конституцията подобен орган е да вземем за пример омбудсманът, само че законът не урежда по какъв метод се обезпечава функционалността на омбудсмана при предварително преустановяване на мандатите на омбудсмана и на заместник-омбудсмана – да вземем за пример заради подаване на оставка, която не предстои на приемане, а единствено на оповестяване от ръководителя на Народното събрание (чл.15, ал.2 по отношение на ал.1, т.6 от Закона за омбудсмана). В този случай явно тази функционалност няма да се реализира през неустановен интервал от време до избора на нов омбудсман, което не може да бъде преодоляно с каквато и да е тълкувателна структура. Ще е пресилено обаче да се поддържа, че държавният ред би бил неприемливо подкопан от конституционна позиция, в случай че за избран интервал от време конституционната функционалност на омбудсмана не се реализира заради липса на титуляр. Именно по тази причина и в неведнъж цитираното Решение № 13 от 2010 година недвусмислено е декларирано, че в избрани случаи действието на даден орган може да е обективно невероятно.
Опитът да се преодолее тази произлизаща от живота неспособност със средствата на правото е в положение по-скоро до компрометира средството (в случая Конституцията), в сравнение с да реализира резистентен, безапелационен и ефикасен резултат.
В случая с Инспектората към Висш съдебен съвет, обусловил нужда от желаното пояснение на Конституцията, е налице неуредена в Конституцията догадка, провокирана от бездействието на органа по избирането, която обаче не е съображение да формулираме повсеместен принцип, дописвайки Основния закон, като освен това използването на този принцип към други хипотези на неспособност органът да извършва функционалностите си (например оставка на всички негови членове) е явно невероятно, а това обезсмисля компромиса с откритото в Конституцията времево ограничение на овластяването, какъвто компромис този принцип постанова. Как се ползва правилото на континюитета да вземем за пример при гибел или трайна фактическа неспособност да извършват функционалностите си всички или множеството членове на груповия орган, при определяне на несъответственост и прочие? Примерите наподобяват екзотични до степен на невероятност, само че такава е и хипотезата, пред която сме изправени – четири следващи легислатури да подценен директно произлизащо от Конституцията обвързване да попълнят състава на очакван в Конституцията групов орган с изтекли мандати на всички негови членове.
Всъщност законодателят е провел правилото на континюитета във връзка с членовете на Инспектората към Висш съдебен съвет, само че при ценене на откритата в Конституцията пределна дълготрайност на реализиране на властническите функционалности в границите на мандата. В член 44, алинея 1 Закон за съдебната власт е планувано, че Народното събрание избира основен контрольор и инспектори не по-рано от 6 месеца и не по-късно от два месеца преди приключването на техния мандат, което е явен израз на разбирането, че при приключването на мандата им членовете на Инспектората не могат да продължат да извършват функционалностите си и е гаранция за непрекъснатост при действието на органа при подразбиращо се осъществяване от страна на Народното събрание на конституционното му обвързване да избере новия личен състав на органа. Продължаване на пълномощията на инспекторите с изминал мандат обаче не е планувано, тъй като това би влезнало в несъгласие с Основния закон, който не позволява такава опция.
Обръщаме внимание на заплахата, при разбиране на противоположната на поддържаната от нас теза по предмета на делото, да се стигне до безкрайно във времето овластяване (конкретно на членовете на Инспектората на Висш съдебен съвет, а по прилика – и на други държавни органи), като тази опция може елементарно да се трансформира в корист от страна на политическата власт посредством поддържане за неопределен срок на „ верните “ хора без гаранциите за самостоятелност, които дава мандатът. В обсъждания случай освен това се стига и до неуместния резултат, при който овластяването на инспекторите с изтекли мандати да продължат да заемат длъжностите си да е функционалност на държанието на малцинството народни представители заради отхвърли им да вземат участие във образуването на конституционното болшинство от 2/3 за избор на нов състав на Инспектората (чл. 132а, алинея 2 и 3 от Конституцията), като по този метод се рискува изцяло да се компрометира привидно положителната концепция за избор с квалифицирано болшинство като гаранция за професионализъм и надпартийност при избора. Резултатът ще бъде фактическо овластяване за нов (при това допустимо безграничен по време) мандат с гласовете на малцинството от народните представители, което изрично лишава по този начин овластените от каквато и да е демократична легитимност (именно в този смисъл в Решение на Федералния парламентарен съд на Федерална Република Германия от 10.07.1990 година по дело 984/87, отдадено на подобен на обсъждания проблем, обвързван с мандата на конституционните съдии, се предизвестява за опцията „ даже малцинство от изборния орган да може да продължи мандата на арбитър за неопределен срок “). При това наредбата на член 132, алинея 4 от Конституцията категорично не разрешава основният контрольор и инспекторите да бъдат избирани наново за два поредни мандата, а продължаващото осъществяване на функционалностите за неустановен интервал освен заобикаля тази конституционно възбрана, само че е допустимо и да я надвиши, в случай че това положение продължи даже повече, в сравнение с е продължителността на мандата, както е изцяло евентуално да се случи.
По смисъла на член 132а, алинея 2 и 3 от Конституцията основният контрольор и инспекторите имат самостоятелни мандати (според член 132а, алинея 2 от Конституцията основният контрольор „ се избира “, а съгласно алинея 3 инспекторите „ се избират “, като член 46 Закон за съдебната власт категорично разяснява, че всеки от тях се избира „ поотделно “). Именно тъй като мандатите на членовете на органа са уредени като самостоятелни, член 49 Закон за съдебната власт планува, че при предварително преустановяване на мандата на основния контрольор или на контрольор се избира нов за цялостен мандат (за съпоставяне, уредбата във връзка с членовете на Висш съдебен съвет е друга – съгласно член 130, алинея 9 от Конституцията при предварително преустановяване на мандата на избирателен член на органа определеният на негово място довършва неговия мандат). Самият орган Инспекторат към Висш съдебен съвет няма личен мандат, още повече като се има поради, че мандатът на основния контрольор е с друга дълготрайност (чл. 132а, алинея 2 от Конституцията). Във връзка с това, доста по-коректно е да се приказва не за „ мандата на основния контрольор и инспекторите “ (защото обединен техен мандат няма), а за мандати, респ. за служба на основен контрольор и на контрольор. Нормално е да се допуска, че инспекторите ще се избират по едно и също време и мандатите им ще съответстват във времево отношение, само че е изцяло допустимо това да не се случи – да вземем за пример в случай че някои от членовете бъдат определени по-късно, както и в посочената догадка на предварително преустановен мандат, уредена в член 49 Закон за съдебната власт.
Следователно, в случай че се одобри, че правилото на непрекъснатост на властническата функционалност следва да има превес над мандатността, този принцип би следвало да се приложи за всеки от самостоятелните мандати, резултатът от което би бил, че нуждата от обезпечаването на този принцип не би разрешила нито един мандат да остане непопълнен, до момента в който не бъде определен нов член на органа (за разлика от други държавни органи Инспекторатът към Висш съдебен съвет не действа на ротационен или квотен принцип, при който прекратяването на обособени самостоятелни мандати не препятства действието на органа, както е посочено в Решение № 13 от 2010 г.). Ако подобен кадрови „ вакуум “ обаче е противоконституционен, ще следва, че органът е нелегитимен, в случай че съставът му не е запълнен, и всички негови актове, постановени в повърхностен състав, биха били недействителни. Тази логическа последица от абсолютизиране на правилото на континюитета при самостоятелните мандати, несъмнено, е последна, житейски непригодна и рискува да сложи под въпрос актовете на редица групови органи с изтекли мандати на всички или някои членове, траяли без експлицитна нормативна уредба да извършват функционалностите си. От изложеното следва, че извеждането по тълкувателен път на принцип на непрекъснатост при действието на групови органи, чиито членове имат самостоятелни и самостоятелни един от различен мандати, в действителност рискува рисково да подкопае тяхното законосъобразно действие и действителността на актовете им – последица, тъкмо противоположната на задачата, преследвана с решението по актуалното дело, и несъвместима с Конституцията.
Да не приказваме за изцяло вероятната догадка Народното събрание да избере единствено част от новите членове на Инспектората (според член 46 Закон за съдебната власт те се избират поотделно) – по какъв начин ще се реши кои от досегашните членове ще изоставен и кои ще продължат да извършват функционалностите си до избора на нови?
Впрочем, самият Конституционен съд въплъщава нуждата да се съблюдават откритите в Основния закон времеви ограничавания при овластяването. Тъкмо по този причина понастоящем Съдът работи в състав от единствено 10 съдии – заради несъблюдение от страна на Народното събрание на конституционното му обвързване да избере нови съдии на мястото на двамата съдии с изминал мандат, т.е. аналогията с предмета на актуалното дело е повече от явна, още повече като се има поради, че мандатите както на конституционните съдии, по този начин и на инспекторите към Висш съдебен съвет, са самостоятелни. Но в случай че е вярна тезата, съгласно която при груповите органи, чиито членове имат самостоятелни мандати, непрекъснатостта на функционалността следва да има превес над времевото ограничение в границите на мандата, Конституционният съд би следвало да реши актуалното дело в цялостен състав от дванадесет съдии, от които двама с към този момент изтекли мандати.
Към сегашния миг обстановката, в която се намира Инспекторатът към Висш съдебен съвет, е отговорност на Народното събрание в качеството му на индивид както на конституираща, по този начин и на нормотворческа функционалност. Ако Конституционният съд обаче одобри, че при неизбиране на нови членове властовото упълномощаване на инспекторите продължава безкрайно във времето, освен ще си присвои подготвеност на Народното събрание по въпрос, ангажиращ неговата изключителна преценка по гореизложените съображения (и с това ще трансформира във в действителност създател на нова конституционна уредба), само че и ще поеме отсега нататък отговорността за това положение. Както и отговорността за всички сходни хипотези, които ще зародят отсега нататък във връзка с други държавни органи, за които това решение вероятно, въпреки и съгласно нас безпричинно, ще се ползва по прилика.
Убедено считаме, че върховенството на правото ще е в доста по-голяма степен предпазено, в случай че решението по актуалното дело беше отправило ясно обръщение за недопустимост държавните органи да подценяват вменените им от Конституцията отговорности и по този метод да изиграе ролята на самобитно „ ранно предизвестие “, с което да дисциплинира тяхното държание отсега нататък при прецизно съблюдаване на условията на Основния закон, даже и с цената на това краткотрайно да се прекрати действието на Инспектората към Висш съдебен съвет (включително като се регистрира опцията да се одобри, че за интервала след приключването на мандатите на членовете му неговите актове и дейности са недействителни), респ. и на други конституционно открити органи, които отсега нататък могат да се окажат в аналогично състояние. Убедени сме прочее, че в случай че Конституционният съд постанови такова решение, попълването на състава на тези органи би било главен приоритет на идната легислатура, до момента в който при противопоставен излаз на делото решаването на казуса може още веднъж комфортно да бъде отсрочено за неопределен срок, според от динамичността на политическата обстановка, а не съгласно условията на Основния закон.
Опасяваме се, че в устрема си отговорно да обезпечим една значима държавна функционалност при проявена от Народното събрание безнаказаност, рискуваме да подменим самата философия на предоставената на Конституционния съд изключителна подготвеност в качеството му на висша пълномощия по отбрана и гарантиране на върховенството на Основния закон. Като подобен работата му е да пази и наложи Конституцията като инструмент за надзор над управляващите, а не да я употребява като средство за оправдаване и саниране на техните нарушавания (вкл. и нарушавания на самата
Източник: glasove.com
КОМЕНТАРИ